中国人民银行9月3日发布《中国金融稳定报告（2021）》（以下简称报告），报告对高风险金融机构的处置进行了专题探讨。报告指出，处置高风险金融机构的实践表明，大股东或实际控制人违规控制金融机构、规避监管、掏空金融机构，是金融风险的重要来源。

　　报告提出，需不断提高监管效能，完善相关法律法规和司法实践，建议研究探索风险处置中的股权减记，压实股东承担风险处置成本的责任。

　　在实践中，问题股东或动机不纯的实际控制人往往通过隐瞒实际控制结构、虚构财务数据和资本金来源等方式粉饰股东资质，使得现有监管手段难以及时有效识别，进而获得金融机构准入资格。个别金融机构发起人和投资者甚至通过俘获监管人员的方式获得控制权。

　　报告披露，从1998年开始，某资本系陆续通过增资扩股和受让股权等方式不断提高其在包商银行的股权占比，截至2019年5月末，已有35户相关企业共持有42.23亿股，占全部股份的89.27%。

　　在控股包商银行期间，前述资本系通过虚构业务，以应收款项投资、对公贷款、理财产品等多种交易形式，共占用包商银行资金逾1500亿元，占包商银行资产总规模近30%。

　　“问题股东违规控制金融机构的目的就是将其变为不受限制‘提款机’。”报告称。

　　谈及问题金融机构的处置障碍时，报告提出，一是金融监管有效性有待进一步提升。监管部门对金融机构股东资质的监管主要限于直接股东，对股东资质的穿透审查力度不足，间接股东层面的股权质押、变更和增资等活动亟待规范。此外，监管部门的监管手段和技术不足，对于通过多个甚至数十个看似不关联的载体公司共同控制金融机构的隐蔽股东和实际控制人，难以实现穿透监管。

　　二是金融管理部门缺乏必要的处置权力。主要股东、实际控制人作为金融机构所有者，是化解风险的第一责任人，处置过程中应当由股东首先承担处置成本、弥补损失。

　　从国际良好实践来看，一般赋予处置当局减记被处置金融机构股权或其他资本工具的权力。但我国现行法律暂未赋予金融管理部门减记股东股权的处置权力，除非进入破产程序，否则股东股权无法强制调整。行政处置阶段，金融管理部门虽可责令股东转让股权，但强制力不足。

　　三是司法实践探索有待进一步加强。问题实际控制人通过“隐蔽+分散”的控制架构，隐形控制多家金融机构，对监管和司法构成严重挑战。个别案例中，“隐蔽+分散”的控制架构可能包含数千家载体公司和众多代持人，载体公司间股权关系隔离、代持人与实际控制人的关联关系隐蔽、内部的资产负债隔离。

　　“从法律关系来看，各载体公司法人人格独立，难以从股权上锁定核心企业，难以要求有资产企业为负债企业偿债，从而隐匿资产、逃废债务，增加处置成本。对于具有上述特点的隐形控制体系，理论上可基于《公司法》第二十条，否认关联企业的法人。”报告称。

　　报告建议，一是严格股东准入和持续监管，进一步加强股东资质的穿透审查，逐步实现对隐形股权关系的穿透式监管。

　　二是研究探索风险处置中的股权减记。

　　报告表示，金融稳定理事会发布的《金融机构有效处置机制核心要素》是金融机构风险处置方面国际最佳实践的总结，明确要求赋予处置当局督促金融机构自救的权力，包括按照清偿顺序减记被处置金融机构股权或其他资本工具。

　　报告建议，建议参考国际准则，以修订《商业银行法》等相关法律为契机，明确处置当局减记或核销问题金融机构股权的处置权力，压实股东承担风险处置成本的责任。

　　三是进一步推动实质合并破产的司法实践。从维护公平清偿原则、保护债权人利益的角度出发，建议在《企业破产法》修订中增加合并破产启动标准等相关表述，以便指导形成明确的司法政策，有序推进司法实践。特别是考虑到金融机构股权的特殊性，在处理涉金融机构相关实质合并破产案件时，要加强金融管理部门与司法部门的协作，共同依法推进相关工作。

　　（工行网站特约作者：杨志锦）

　　文章来源：21世纪经济报道